聚“砂”成“塔”——我市开展河砂综合整治、提高涉砂非税收入征管水平工作纪实

　　河砂是一种自然资源，是重要的经济资源，更是宝贵的生态资源。做好河砂管理工作，对于提高涉砂非税收入征管水平，充分发挥河砂资源的经济优势，最大限度地开发利用保护节约河砂资源、促进社会的和谐发展具有重要的意义。

 无序采砂影响巨大，综合治理箭在弦上

　　大汶河属于季节性山洪河道，河床上淤积了2亿立方米的河砂，开采范围涉及全市6个县市区、市高新技术开发区的42个乡镇、154个自然村。由于我市河砂颗粒细、级配好、质地硬，多年来畅销省内外建筑市场。

　　近十几年来，河砂管理中存在的问题逐步凸显，一是职责不清，河砂管理的责任主体模糊，存在“管河的管不了砂，管砂的不管河”的现象；二是权属不明，个别乡镇、村将河砂经营权违规发包，有些业户甚至认为河砂资源谁先占下就是谁的，对资源的权属概念都很模糊；三是无序经营，业户相互压价，恶性竞争，再加上超载运输、闯卡逃票等问题，导致非税收入大量流失；四是手段不硬，各种执法资源形不成监管合力，对各类涉砂违法、偷逃税费现象打击力度不够大。

　　由于以上问题的存在，非法开采河砂在很大程度上危及大汶河的安全度汛，影响了跨河公益设施的运行， 河砂资源流失严重，涉砂非税收入数量少，河砂的收益分配也没有维护好社会大众的利益。另一方面，在利益的驱使下，还引发了一些纠纷和治安刑事案件，影响了社会的稳定。河砂管理逐步成为一个社会热点、焦点问题，与建设和谐社会存在着明显的不协调、不适应，迫切需要采取果断措施，从根本上解决好这一难点、热点问题，促进经济的发展，促进社会的和谐。 

理顺体制、完善政策，全市上下为河砂规范管理 “求解” 

　　河砂管理不是一个单项的业务工作，而是事关全市和谐发展的大局。2004年12月，市委、市政府当机立断，果断决策，在全市范围内开展大规模的河砂综合整治，从管理体制、责任体系、管理制度、整治政策和利益分配等方面入手，多管齐下，综合治理，力求推动河砂管理的规范化、法制化，确保发挥好河砂资源的经济、生态效益。

　　健全管理体系，理顺管理体制。健全完善了市、县、乡河道管理机构，市大汶河管理局升格为全额正县级单位，各县市区也分别成立了一级事业单位的河道管理局，沿河有关乡镇成立了河道管理办公室，并层层建立起以党委分工副书记任指挥，政法委书记、政府分工负责同志任副指挥，水政、公安、交通、国土资源、财政、河道管理等单位负责同志为成员的河砂综合整治工作指挥部，形成了一个上下协调、运转有序的管理体系。同时，以市政府令的形式明确了各级水行政主管部门是河砂资源的管理执法主体，河道管理部门具体实施，相关部门积极配合的良好的责任体系。

　　出台管理政策，推动河砂整治依法展开。在进行广泛深入调查研究的基础上，参照国内先进地区的经验，制定了“统一规划定点、统一出让发证、统一稽查票据、统一税费征收、统一解缴分成、统一稽查监管”的“六统一”管理规定。组织专门力量，根据《水法》、《防洪法》、《行政许可法》《税法》的规定，制定了综合整治的政策文件，先后出台《泰安市政府98令》、《市政府关于开展河砂资源综合整治的通告》、《河砂资源综合整治活动实施方案》、《河砂资源综合整治工作指导意见》等规范性文件30余件，使综合整治工作依法、有序推进。

　　突出重点，着力抓好几个主要环节。一方面，抓死禁采环节，划定了274处、2.6万亩的禁采区，并确保禁采区和禁采期内禁得住、管得死，促进河砂资源的持续利用和经济效益的持续发挥。另一方面，抓好河砂的采、运、储等环节，推行采砂源头管理，严禁超限开采；划定运砂路线500余公里，要求所有运砂车辆“平厢盖布”，严厉打击各类违法运砂活动，追究采砂业户的连带责任，年查处违规车辆6000余车次，运砂车辆超载超限从源头上得到控制；全市划定22处储砂园区，实行集中经营、集中管理、集中收费，并加大清理非法储砂的力度，连续三年清理储砂1000万方，有效地堵塞了非税收入流失的漏洞。 

把握关键，推动河砂资源有偿使用，全面提高涉砂非税收入水平 

　　以票控费。抓好《泰安市砂资源税费缴讫证》印刷、发放、回收、监管等各项工作，以票据的科学管理与使用确保涉砂非税收入的及时足额征收。具体工作中，由市财政指定印刷单位，县市区按照不超过本出让期批准开采总方量的10%领取并负责发放。采砂业户到指定银行将各项税费缴至财政指定的专户，持缴款凭证领取税费缴讫证。县市区河道管理机构向其出具市财政局直接管理的行政事业性收费票据、县（市、区）国土资源部门提供的矿产资源补偿费缴款票据、县（市、区）税务部门提供的完税凭证。采砂业户销砂时必须向运砂车辆开具《泰安市砂资源税费缴讫证》。2005-2006年，全市涉砂税费收入分别达到7528万元和8112万元，其中采砂经营权出让金分别实现2550和2071万元，这与整治前市里涉砂非税收入80万元相比，取得了前所未有的成效，成为基层财源建设的亮点。收费管理变以往“跟着要”为“跟着缴”，实现了质的提升。

　　强化稽查巡查。为确保涉砂非税收入，全市设立了68处稽查站，并加大规范化管理的力度，确保稽查秩序稳定，堵塞票据查验的漏洞。同时，加强巡查监督，市县乡都建立了专职巡查队伍，监督稽查站的运行，严厉查处违规采砂以及大车小票、无票逃票等行为。另外，加强技防措施，在全市20余个稽查站点建立河砂管理监控联网系统，构建票据远程查询、实时稽查现场监控、采砂现场船舶定位网络，有效地加大监督管控力度。

　　强化政府调控。一是抓好河砂经营权的审查与出让。根据全市河砂开采工作的实际，制定了“暂停批准设立新砂场”的要求，并严格执行全市河道采砂统一审批制度。对于合同到期的砂场但可级开采的，采取拍卖、挂牌等公开竞争方式出让河道采砂经营权。上一个出让期的采砂经营权人提出延续许可申请的，采取许可延续的方式直接出让采砂经营权。通过对业户主体资格审查，全市共减少采砂场87处，占砂场总数的27%，年采砂量减少了44%，建立起较好的采砂市场准入制度。二是加强政府对河砂价格的调控力度。全市对河砂计费价格实行上不封顶的管理制度，即市里确定一个底价上不封顶，县市区在不低于市里底限的前提下，可以自行选择计费价格。目前，全市计费价格底限为20元/方。三是切实抓好河砂非税收益的收入、分配与使用。在解缴分成上，河道采砂经营权出让金按照市、县、乡3：3：4的比例进行分成，河道采砂管理费按照市、县、乡、村1：3：4：2的比例分成。市级分成部分由市财政按规定转交同级国库或支出。河道采砂经营权出让金可以调控使用，河道采砂管理费实行专款专用，主要用于河砂资源的勘察规划、大汶河河道工程的维修养护、管理设施建设维护以及对采砂活动日常的监督管理。

　　通过两年的综合整治，我市河砂管理初步建立起了一个长期有效发挥作用的综合管理系统，包括权威高效、运转协调的组织领导机构，标准较高、科学合理的发展规划，不断完善、切实可行的政策制度体系，技术先进、覆盖广泛的监控网络设施，标准严格、操作性强的责任追究制度，装备精良、监管有力的联合执法体系。